07.06.2019

Neuregelung der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand bei interkommunaler Zusammenarbeit

Kostenerstattung im Falle von Kooperationen bzw. Kostenteilungsgemeinschaften

Im Rahmen der Neuregelung der Umsatzsteuerbesteuerung der öffentlichen Hand hat der Gesetzgeber für die Zusammenarbeit zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (jPöR) mit den Regelungen in § 2b Abs. 3 UStG die Voraussetzungen für eine weiterhin geltende Nichtumsatzsteuerbarkeit der Zusammenarbeit schaffen wollen. Die konkrete Auslegung des § 2b Abs. 3 UStG ist aber in vielen Punkten noch ungeklärt. Daher sollte auch die Anwendung der Umsatzsteuerbefreiung von Kostenteilungsgemeinschaften i.S. von Art. 132 Abs. 1 Buchst. f MwStSystRL bzw. § 4 Nr. 49 UStG-E in Betracht gezogen werden.

Regelung der Nichtumsatzsteuerbarkeit gem. § 2b Abs. 3 Nr. 2 UStG

Die Regelung des § 2b Abs. 3 Nr. 2 UStG bestimmt, dass zu einer Umsatzsteuerbarkeit führende größere Wettbewerbsverzerrungen insbesondere dann nicht vorliegen, wenn die Zusammenarbeit von jPöR durch gemeinsame spezifische öffentliche Interessen bestimmt wird. Das wird regelmäßig der Fall sein, wenn kumulativ die Leistungen

 

a) auf langfristigen öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen beruhen,

b) dem Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und der Wahrnehmung einer allen Beteiligten obliegenden öffentlichen Aufgabe dienen,

c) ausschließlich gegen Kostenerstattung erbracht werden und wenn

d) der Leistende gleichartige Leistungen im Wesentlichen an andere jPöR erbringt.

Auslegung des Kriteriums Kostenerstattung bei interkommunaler Kooperation

In diesem Zusammenhang stellt sich u.a. die Frage, wie das Kriterium „ausschließlich gegen Kostenerstattung“ auszulegen ist. Die Gesetzesbegründung enthält hierzu keine Erläuterung. Die Finanzverwaltung hat sich in dem Anwendungsschreiben vom 16.12.2016 dahingehend geäußert, dass die Zusammenarbeit nicht zu Finanztransfers zwischen den beteiligten jPöR führen darf, die über eine (ggf. anteilige) Kostenerstattung hinausgehen. Die leistungserbringende jPöR darf nur kostendeckend kalkulieren. Bei einer gewinnorientierten Kalkulation erbringt die jPöR ihre Leistungen unter vergleichbaren Bedingungen wie ein privater Unternehmer. Jede sachgerechte Ermittlung der Kosten – ggf. auch durch Ansatz von Pauschalkostensätzen (wie z.B. für Personal) – ist anzuerkennen.


Hinweis: In die Berechnung der Kostenerstattung können die fixen und variablen Kosten einbezogen werden. Zu den Fixkosten gehören z.B. auch Mieten oder Abschreibungen des Anlagevermögens. Nicht einzubeziehen sind z.B. die Verzinsung des eingesetzten Eigenkapitals und Rücklagen.

Bestimmung der Entgelte

Die leistende jPöR erhält für ihre Leistungen im Rahmen einer interkommunalen Zusammenarbeit regelmäßig ein Entgelt. Es ist in der Praxis nicht unüblich, dass sich das Entgelt dabei nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) oder den preisrechtlichen Vorschriften bei öffentlichen Aufträgen (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten - Anlage zur VO PR 30/53) bemisst bzw. daran orientiert.


Nach § 6 des KAG Nordrhein-Westfalen sollen die Benutzungsgebühren die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlagen nicht übersteigen. Zu den Kosten gehört auch eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals. Nach den preisrechtlichen Vorschriften bei öffentlichen Aufträgen ist bei der Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten ein kalkulatorischer Gewinn anzusetzen.


Bei Vereinbarung eines Entgelts nach den Regelungen des KAG oder nach den preisrechtlichen Vorschriften bei öffentlichen Aufträgen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Finanzverwaltung die o.g. Voraussetzung „ausschließlich gegen Kostenerstattung“ verneint und die Nichtumsatzsteuerbarkeit der interkommunalen Zusammenarbeit – auch in Fällen der „klassischen“ hoheitlichen Tätigkeiten – in Frage stellt.


Beispiel: Eine Stadt übernimmt das Abwasser von Nachbargemeinden und führt es seinem Klärwerk zwecks Reinigung zu. Hierfür zahlt die Nachbargemeinde ein Entgelt in Höhe der nach KAG ermittelten Kosten.


Zwischenergebnis: Aufgrund der offenen Anwendungsund Auslegungsfragen zum § 2b Abs. 3 Nr. 2 UStG sollte auch die nachfolgend in Abschn. 4 thematisierte Anwendung der Umsatzsteuerbefreiung für Kostenteilungsgemeinschaften i.S. von Art. 132 Abs. 1 Buchst. f MwStSyStRL bzw. § 4 Nr. 29 UStG-E geprüft werden. Fraglich ist, ob die Vereinbarung eines Entgelts nach den Regelungen des KAG oder nach den preisrechtlichen Vorschriften bei öffentlichen Aufträgen ein Ausschlusskriterium darstellen könnte.

Kostenteilungsgemeinschaft gem. Art. 132 Abs. 1 Buchst. f MwStSystRL bzw. § 4 Nr. 29 UStG-E

Mittlerweile liegen zur richtlinienkonformen Umsetzung der EuGH-Entscheidung vom 21.9.2017 in das nationale Recht ein Gesetzentwurf eines neuen § 4 Nr. 29 UStG und eine Gesetzbegründung vor. Nach der Neufassung sollen steuerfrei sein:


„… Sonstige Leistungen von selbständigen, im Inland ansässigen Zusammenschlüssen von Personen, deren Mitglieder eine dem Gemeinwohl dienende nichtunternehmerische Tätigkeit oder eine dem Gemeinwohl dienende Tätigkeit ausüben, die nach Nr. 11b, 14 bis 18, 20 bis 25 oder 27 von der Steuer befreit ist, gegenüber ihren im Inland ansässigen Mitgliedern, soweit diese Leistungen für unmittelbare Zwecke der Ausübung dieser Tätigkeiten verwendet werden und der Zusammenschluss von seinen Mitgliedern lediglich die genaue Erstattung des jeweiligen Anteils an den gemeinsamen Kosten fordern (kann), vorausgesetzt, dass diese Befreiung nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt.“

 

Nach der Gesetzesbegründung liegt eine genaue Erstattung der anfallenden Kosten vor, wenn der Personenzusammenschluss seinen Mitgliedern die Leistung zu Selbstkosten anbietet bzw. ihm nur die tatsächlich anfallenden Kosten erstattet werden und das jeweilige Mitglied seinen entsprechenden Anteil an den Gesamtkosten trägt. Ein pauschaler Kostenaufschlag soll danach schädlich sein. Weiterhin soll das Kriterium der genauen Kostenerstattung nicht erfüllt sein, wenn die vereinbarte Kostenverteilung bzw. Kostenerstattung in einem krassen Missverhältnis zur jeweiligen Inanspruchnahme der sonstigen Leistungen steht.


Im Ergebnis könnte auch bei Kostenteilungsgemeinschaften i.S. von Art. 132 Abs. 1 Buchst. f MwStSystRL bzw. § 4 Nr. 49 UStG-E im Falle der Vereinbarung eines Entgelts nach Grundsätzen des KAG oder nach preisrechtlichen Vorschriften bei öffentlichen Aufträgen das Erfordernis der genauen Kostenerstattung nicht erfüllt sein.

 

Empfehlung: Im Rahmen der Umsetzung des § 2b UStG bzw. der Prüfung der Anwendung der umsatzsteuerbefreiten Kostenteilungsgemeinschaften sollte bei interkommunalen Kooperationen ein besonderes Augenmerk auf die Regelungen zur Entgeltvereinbarung und Kostenerstattung gelegt werden. Die Vereinbarung ist ggf. bei Bedarf anzupassen. Vor allem im Falle der erstmaligen Begründung einer interkommunalen Zusammenarbeit zwischen jPöR bzw. einer Kostenteilungsgemeinschaft sollten die Vereinbarungen zur Kostenregelung mit Bedacht gefasst werden.

 

Aus: PKF Themen Öffentlicher Sektor Juni 2019